Правомерны ли действия администрации города по проведению регистрации зем. участка без межевания и без собственника.

Ситуация. Участок зарегистрирован с присвоением кадастрового номера для нужд муниципального пользования, без формы собственности в категории земель: Земли поселений (земли населенных пунктов). Через три года разрешенное использование переведено в состояние: Для размещения объектов торговли. Участок был зарегистрирован без проведения межевания с соседними участками.
Вопрос. Насколько правомерны действия администрации города по проведению регистрации земельного участка без межевания и без собственника. В выписке ЕГРН, собственник - "отсутствует", кадастровый номер и границы участка имеются.